english


faniMani


Wskaźniki w planowaniu miejscowym jako narzędzie oceny jakości ustaleń planu i ich wpływu na środowisko.

Piotr Fogel

Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa
03-078 Warszawa
ul. Targowa 45
e-mail: Adres poczty elektronicznej jest chroniony przed robotami spamującymi. W przeglądarce musi być włączona obsługa JavaScript, żeby go zobaczyć.

Zrównoważone zarządzanie miastem jest niezbędne do kreowania wysokiej jakości, zdrowego środowiska miejskiego. Odbywać się to może jedynie dzięki współpracy osób i instytucji tworzących przestrzeń miejską, działających przy tym w różnych sektorach.

Zarządzanie środowiskiem stanowi ciągły cykl analizy, planowania i programowania, wdrażania, monitoringu, oceny postępu oraz oszacowania problemów, który opiera się na zgromadzonej wiedzy i doświadczeniu, zapewniając, aby nowe podejścia polityczne korzystały z osiągnięć przeszłości, a także uznaje potrzebę długookresowej wizji w tworzeniu polityki. Coraz większy wpływ na model zarządzania miastem ma szeroki udział społeczeństwa w podejmowaniu kluczowych decyzji przestrzennych, w tym ingerujących w miejskie środowisko przyrodnicze.

Europejski kontekst monitorowania przestrzeni

Zgodnie z polityką UE ?Sposób prowadzenia gospodarki przestrzennej na terenie miejskim jest zasadniczym wyznacznikiem charakteru miasta, jakości ochrony jego środowiska i jakości życia, jaką zapewnia ono swoim mieszkańcom. Decyzje gospodarki przestrzennej powinny chronić tożsamość miasta, jego dziedzictwo kulturowe, zabytkową formę ulic, zieleń miejską i różnorodność biologiczną. Złe decyzje z zakresu gospodarki przestrzennej doprowadziły do powstania takich terenów miejskich, które traktuje się jako nieatrakcyjne do życia oraz spowodowały formy osadnictwa, które nie są zrównoważone. Podejmowane działania powinny ogniskować się na powstrzymaniu tendencji nadmiernego rozwoju przestrzennego terenów zurbanizowanych, nie uzasadnionego przyrostem ilości mieszkańców. Kluczowe dla transformacji jakościowej przestrzeni miejskiej są optymalizacja jej wykorzystania, likwidacja różnego rodzaju nieużytków urbanistycznych w strefie miejskiej, zwiększanie udziału terenów biologicznie aktywnych. Cele zrównoważonego planowania przestrzennego są zintegrowane z ochroną środowiska przyrodniczego. Efektem zrównoważonego podejścia z jednej strony ma być poprawa jakości podstawowych komponentów środowiska przyrodniczego w strefie miejskiej, a z drugiej strony ochrona przed antropopresją strefy terenów otwartych w sąsiedztwie miast.

Polityka UE lansuje typ zabudowy obszarów miejskich o wysokim zagęszczeniu, zwartych i o mieszanych funkcjach terenu. A także kładzie silny nacisk na rozwój wysokiej jakości terenów zielonych w mieście, w tym na przekształconych obszarach poprzemysłowych.

Pojemność przestrzenna i jej wymiar praktyczny

Planowanie przestrzenne i oceny oddziaływania na środowisko są podstawowymi prewencyjnymi instrumentami zarządzania środowiskiem i jego ochrony. Cele, jakim mają służyć oba instrumenty zarządzania środowiskiem, mają ścisłe odzwierciedlenie w definicjach ustawowych. Do podstawowych kanonów kształtowania przestrzeni w Polsce należą zrównoważony rozwój oraz ład przestrzenny. Pojęcia te, mimo tego, że zostały doprecyzowane w prawie polskim, mogą być bardzo różnie rozumiane i interpretowane.

Zasady zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego ściśle są ze sobą powiązane i wzajemnie się uzupełniają i przenikają.

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działaniem realizującym te zasady ma być korzystne dla środowiska kształtowanie przestrzenne w osadnictwie i poszczególnych innych dziedzinach działalności człowieka, a także zabezpieczenie ochrony wartości przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych oraz funkcji ekologicznych poszczególnych obszarów poprzez uwzględnianie warunków ich zachowania w planach zagospodarowania przestrzennego oraz w związanych z tymi planami decyzjach, programach, ocenach, studiach i ekspertyzach.

Trudno jednak oceniać, mierzyć te dwie wartości, w skali miasta, w taki sposób by wynik był obiektywny i - co bardzo ważne - dawał się ze sobą porównywać. Szczególnie w odniesieniu do zrównoważonego rozwoju trudno wyobrazić sobie, by można było oceniać działania polityczne.

Propozycja rozwiązań utrudniających bezrefleksyjne podejmowanie decyzji planistycznych została opracowana przez zespół Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa. Zaproponowano dla niej nazwę pojemność przestrzenna. Określa się ją poprzez obliczanie wskaźników przeszłego, aktualnego, pożądanego lub projektowanego stanu zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do jego aspektów ekonomicznych, demograficznych, społecznych, przyrodniczych, technicznych (w tym komunikacyjnych), ukazujących zróżnicowanie przestrzenne zjawisk w określonej jednostce terytorialnej.

Podstawą do rozważań nad ?pojemnością przestrzenną? były własne badania nad tworzeniem polityki przestrzennej w samorządach oraz polityka UE w zakresie środowiska miejskiego i wykorzystania infrastruktury danych przestrzennych.

Celem zastosowania wskaźników pojemności przestrzennej jest usprawnienie i zobiektywizowanie procesów zarządzania przestrzenią i planowania przestrzennego, w szczególności na szczeblu miasta / gminy, a także ocena jakości planowania przestrzennego oraz przestrzennych, ekonomicznych, społecznych i ekologicznych skutków podejmowania decyzji z zakresu gospodarki przestrzennej w odniesieniu do celów rozwoju zrównoważonego.

W wersji uproszczonej wskaźniki wylicza się dla istniejącego stanu prawnego ? poziomu ?0? w celu określenia poziomu wyjściowego do analiz planowanych zmian z zakresu przeznaczenia terenu.

Przytoczona tu definicja pojemności przestrzennej oraz jej rozwinięcia wymagają kilku istotnych uzupełnień i wyjaśnień.

  1. Pojemność przestrzenną oblicza się wyłącznie dla spójnych dokumentów planistycznych opracowywanych dla terytorium całej gminy.
  2. Pojemność przestrzenną można obliczać jako stosunek dwóch wartości: stanu projektowanego do stanu istniejącego (x 100) lub wyłącznie dla stanu istniejącego. Obowiązkowo powinno podawać się również dane wejściowe do obliczania tego wskaźnika.
  3. Kluczowym jest, by nie tworzyć uniwersalnych, ogólnopolskich poziomów odniesienia, poziomów ?0? dla poszczególnych monitorowanych cech. Wyliczanie pojemności przestrzennej nie jest ustaleniem wartości progowych gdyż te w konfiguracjach różnych uwarunkowań mogą być inaczej interpretowane i próba odgórnego ich standaryzowania skazana jest na niepowodzenie. Pojemność przestrzenna ma głównie wymiar czasowy, zaś w mniejszym stopniu wymiar przestrzenny. Gmina zawsze proponowane rozwiązania planistyczne porównuje do ?poziomu 0?.
  4. Ocena pojemności przestrzennej jest pokazaniem kilku, kilkunastu istotnych wskaźników, które w czytelny sposób scharakteryzują podejście gmin do zasad zrównoważonego rozwoju. Pokażą też sposób myślenia o przestrzeni w mieście i pozwolą na zagregowanie zgromadzonych danych.
  5. Wskaźniki mają pokazywać charakter i ewentualną dynamikę zmian, zwracać baczniejszą uwagę na możliwe konsekwencje podejmowanych decyzji. Pojemność przestrzenna może być wykorzystywana przez do oceny swojej pozycji, konkurencyjności względem innych. Powinna dostarczać danych wyborcom, którzy oceniać będą zarządzających.
  6. Cechy te muszą być łatwo mierzalne. Trzeba zatem bazować na liczbach. Należy pamiętać, że stosowane w planowaniu przestrzennym metody waloryzacji przestrzeni nie są wolne od subiektywnych ocen.
  7. Ogromne znaczenie ma dostęp do danych, w tym danych statystycznych, danych o środowisku. Dlatego też wielu wskaźników np. określających jakość powietrza, poziom hałasu, które mają istotne znaczenie, z punktu widzenia zasady zrównoważonego rozwoju nie można stosować, gdyż niedostatecznie rozwinięte są sieci monitoringu, które dostarczyłyby wiarygodnych danych.
  8. Obliczenie pojemności przestrzennej przez gminę nie powinno generować dodatkowych istotnych kosztów, takich jak zakup i zbieranie danych, zatrudnianie specjalistów do przetwarzania danych. Dobór wskaźników musi zapewniać łatwy i tani (najlepiej bezkosztowy) dostęp do danych.
  9. Wskaźniki powinny być prostym zestawieniem liczb, których zrozumienie nie wymaga wielogodzinnego studiowania metody ich obliczania. Porównywanie ze sobą dwóch, trzech cech sprawi, że manipulacje wynikami tych wskaźników będą bardzo trudne.
  10. Największą wartością pojemności przestrzennej jest takie dobranie cech, by wskazywały one na jakość podejmowanych decyzji przestrzennych oraz na idące za tym konsekwencje finansowe dla gminy.
  11. Informacje o pojemności przestrzennej powinny być obowiązkowo publikowane w internecie.
  12. Pojemność przestrzenną powinny opisywać następujące grupy wskaźników:
    • Przestrzenne,
    • Przyrodnicze,
    • Demograficzne,
    • Komunikacyjne,
    • Infrastrukturalne,
    • Ekonomiczne

Przykładowe wskaźniki:

  1. Przyrost terenów produkcyjno-usługowych (%)
  2. Przyrost terenów komunikacyjnych (%)
  3. Przyrost powierzchni lasów i zalesień (%)
  4. Tereny wskazane do zabudowy o trudnej sytuacji geodezyjnej (potrzeba scalania) (%)
  5. Tereny wskazane do zabudowy na gruntach organicznych(ha)
  6. Tereny wskazane do zabudowy na terenach zalewowych (ha)
  7. Tereny wskazane do zabudowy o trudnej dostępności komunikacyjnej (ha)
  8. Gęstość sieci kanalizacyjnej (km/ha)
  9. Wykorzystanie możliwości technicznych oczyszczalni (%)
  10. Faktyczna gęstość zaludnienia (osób/ha)
  11. Obszar gminy objęty zakazem zabudowy (%)
  12. Obszar gminy wskazany pod rozwój usług publicznych (ha)
  13. Obszar gminy wskazany pod rozwój funkcji handlu wielkopowierzchniowego (ha)
  14. Przyrost terenów mieszkaniowych (%)
  15. Gęstość sieci wodociągowej (km/ha)
  16. Rezerwy w ujęciach wody (%)
  17. Prognoza demograficzna (osoby)
  18. Pojemność demograficzna terenów wskazanych do zabudowy(osoby)
  19. Drogi wyposażone w oświetlenie uliczne (%)
  20. Deficyt wody / nadpodaż wody (m3/doba)
  21. Pojemność terenów budowlanych w zakresie powstania nowych mieszkań / domów (szt)
  22. Potencjalna ilość miejsc pracy (szt.)
  23. Tereny zdegradowane (%)
  24. Dostępność miejsc w placówkach oświatowych (%)
  25. Wskazanie pod zabudowę gruntów wysokich klas bonitacyjnych [I-IV kl.](%)
  26. Pozwolenia na budowę (szt./rok)
  27. Wnioski mieszkańców dot. terenów wolnych od zabudowy(szt.)
  28. Powierzchnia obszarów wskazanych do tworzenia nowej zabudowy w gminie (ha)
  29. Tereny niedostępne, osiedla mieszkaniowe ogrodzone w gminie (%)
  30. Tereny otwarte w gminie (%)
  31. Tereny zurbanizowane w gminie (%)
  32. Intensywność wykorzystania sieci kanalizacyjnej (podłączenia/km sieci)
  33. Zabudowa na gruntach zmeliorowanych (ha)
  34. Intensywność wykorzystania sieci wodociągowej(podłączenia/km sieci)
  35. Powierzchnia strefy niezainwestowanej (m2 / 1 mieszkańca
  36. Powierzchnia gruntów niezabudowanych / gruntów zabudowanych i zurbanizowanych (%)
  37. Powierzchnia objęta planem miejscowym, którego stosowanie może generować konflikty przestrzenne (%)
  38. Bilans terenu obszarów funkcjonalnych (%)
  39. Zabudowa w pobliżu miejsc wrażliwych przyrodniczo (% całkowitej długości granicy obszaru w gminie)
  40. Liczba decyzji o wzizt wydanych niezgodnie z przyjętą w studium polityką przestrzenną (szt.)
  41. Średnia wielkość działki budowlanej (m2)
  42. Zapotrzebowanie na wodę (m3/doba)
  43. Ilość terenów niebezpiecznych groźnych i inwazyjnych (szt)
  44. Zamożność społeczeństwa [wpływ z podatku PIT] (zł/1 mieszkańca)
  45. Całkowity budżet inwestycyjny gminy (zł/ 1 mieszk.)
  46. Zużycie wody pitnej w sektorze publicznym (m3/doba)
  47. Całkowita długość chodników i wydzielonych, oznakowanych ścieżek rowerowych (km)
  48. Powierzchnia terenów niebezpiecznych groźnych i inwazyjnych (ha)
  49. Powierzchnia strefy zainwestowanej (m2 /1 mieszkańca)
  50. Zużycie wody pitnej w sektorze mieszkaniowym (m3/doba)
  51. Potencjał ekonomiczny gminy (zdolność kredytowa na potrzeby inwestycyjne) (% całości budżetu)
  52. Wskaźnik gęstości dróg w stosunku do powierzchni terenów zurbanizowanych (km/ha)
  53. Poziom motoryzacji (liczba samochodów /1 tys. mieszkańców)
  54. Zużycie wody pitnej w sektorze gospodarczym (m3/doba)
  55. Odzyskane tereny zdegradowane (ha)
  56. Ilość nieruchomości położonych w zasięgu realnego zagrożenia naturalnymi czynnikami ryzykami (powodzie, osuwiska), bez zabezpieczeń (szt. domów)
  57. Teren gminy podlegający konserwatorskiej ochronie przyrody (%)
  58. Drogi nie odpowiadające parametrom klasy (%)

Miejsce wskaźników pojemności przestrzennej w systemie planowania przestrzennego

W obecnym systemie prawnym odnoszącym się do planowania przestrzennego na poziomie lokalnym możliwe do zastosowania wskaźniki są przy opracowaniu dwóch dokumentów:

  1. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
  2. prognozy wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko.

W pierwszym dokumencie praktycznie, o ile problematyka taka występuje można policzyć wszystkie wskaźniki, zapisując przy tym pewne wartości docelowe w polityce przestrzennej.

W przypadku drugiego dokumentu, zarówno zakres merytoryczny jak też charakter tego opracowania jest doskonałym miejscem do publikacji wskaźników pojemności przestrzennej. Ideałem byłoby, gdyby plan opracowany był dla całego obszaru miasta. Zaletą zastosowania wskaźników pojemności przestrzennej do sporządzania prognozy jest możliwość weryfikacji zawartych w niej twierdzeń i wniosków z uwagi na sprawdzalną metodologię. Zapobiega to powszechnemu w obecnej praktyce, a wysoce nieprawidłowemu z punktu widzenia funkcji tego opracowania, zamieszczania w prognozie stwierdzeń ocennych (?wysoki? ?niski? ?silny? ?słaby?) odnośnie wpływu planowanych ustaleń na środowisko, bez wskazania metody dojścia do takich wniosków i należytego uzasadnienia.

Zakończenie

Jak wskazuje praktyka w państwach Europy Zachodniej, zwłaszcza Niemczech, wskaźniki znajdują szczególne zastosowanie na etapie procesu partycypacji społecznej w procedurach planistycznych.

Upowszechnienie idei stosowania wskaźników powinno prowadzić do przejrzystego i weryfikowalnego zamieszczania wniosków w prognozach oddziaływania na środowisko dotyczących projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jednak pewne oczekiwania samorządów w tej mierze muszą być już precyzowane na etapie tworzenia specyfikacji istotnych warunków zamówienia do powstających opracowań planistycznych.

Wyniki badań rozwijanych w Instytucie Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa w Warszawie wskazują na ogromny dydaktyczny wymiar wskaźników pojemności przestrzennej. Dodatkowo metoda ta promuje:

  1. nowy sposób podejścia i myślenia o procesie planowania przestrzennego, zintegrowany, wielowątkowy, ciągły,
  2. monitorowanie rozwoju miast,
  3. określenie poziomów docelowych rozwoju przestrzennego w różnych aspektach,
  4. stworzenie wskaźników ocen, które zgodnie z polityką UE mieszczą się w zagadnieniu ?mierniki zrównoważonej gospodarki przestrzennej?.
Poprawiony: 19 października 2010
 
© Zabi