english


faniMani


Zrównoważony rozwój miast - Wskaźniki, czyli rozwój pod kontrolą
Spis treści
Zrównoważony rozwój miast
Miasto jako ekosystem
Fenomen urbanizacji
Planeta rozlewających się miast
Miasto z problemami czy problemy z miastem?
Czym oddychają miasta?
Zarządzanie zrównoważonym rozwojem miast
Wskaźniki, czyli rozwój pod kontrolą
W kierunku zrównoważonego rozwoju miast
Materiały źródłowe
Wszystkie strony

Wskaźniki, czyli rozwój pod kontrolą

Niezależnie od skali działania, programowanie rozwoju zawsze oznacza konieczność budowania międzysektorowego partnerstwa na rzecz integrowania ładów. Stworzenie takiego lobby powinno być istotnym elementem bardzo złożonego i trudnego procesu tworzenia ładu polityczno-instytucjonalnego. Z inicjatywy sejmików samorządowych w kilku polskich województwach powstały swoiste koalicje na rzecz zrównoważonego rozwoju, składające się z radnych, przedstawicieli organizacji pozarządowych, nauki, biznesu i regionalnych lub lokalnych liderów.

Podczas międzynarodowej konferencji ?Agenda 21. Lokalne strategie zrównoważonego rozwoju?, która odbyła się w Warszawie w listopadzie 2000 roku, zawiązana została ?Polska sieć miast, gmin i powiatów zrównoważonego rozwoju?, wzorowana na podobnej sieci europejskiej, która zawiązała się w maju 1994r. w Aalborgu (Dania) podczas europejskiej konferencji dotyczącej zrównoważonego rozwoju miast, gdzie ustanowiona została KARTA MIAST EUROPEJSKICH NA RZECZ EKOROZWOJU.

miasta2Polska sieć jest rodzajem stowarzyszenia skupiającego regionalne i lokalne koalicje, które zawiązały się podczas budowania strategii rozwoju dla regionu, powiatu, gminy. Do polskiej sieci przystąpiły przede wszystkim te miasta, gminy i powiaty, które przygotowały swoje strategie zrównoważonego rozwoju korzystając z merytorycznego wparcia konsultantów projektu Umbrella, działającego w Programie Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP). W latach 1997-2003 w oparciu o tę metodę powstało w Polsce blisko siedemdziesiąt lokalnych strategii zrównoważonego rozwoju zgodnych z zaleceniami Agendy 21. W większości przypadków strategie lokalne zostały rozwinięte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w programach i planach dziedzinowych (sektorowych) oraz w projektach wieloletnich planów inwestycyjnych.

Zrównoważony rozwój jako kanon planowania strategicznego stał się podstawą krajowych strategii w ponad 130 pań-stwach. Gdy w 1999 roku rozpoczęły się w Polsce prace nad Narodowym Planem Rozwoju (2003-2006), którego podstawą są cząstkowe strategie sektorowe, Ministerstwo Środowiska przedstawiło wytyczne dla opracowań sektorowych w dokumencie ?Strategia zrównoważonego rozwoju Polski do 2025 roku?. Za przygotowanie Narodowego Planu Rozwoju i koordynację strategii sektorowych i strategii rozwoju regionalnego, a także za nadzór nad realizacją sektorowych i wojewódzkich programów operacyjnych odpowiada Ministerstwo Gospodarki. Odgrywa także kluczową rolę we wdrażaniu i integracji polityk sektorowych w duchu zrównoważonego rozwoju i ładu zintegrowanego. Niepokoi natomiast brak w większości dokumentów pogłębionej analizy problemów środowiskowych w odniesieniu do innych ładów. Nie ma w nich także propozycji wskaźników, służących monitorowaniu realizowanych zadań. Podobnymi wadami obarczony jest dokument ?Polska 2025. Długookresowa strategia trwałego i zrównoważonego rozwoju?, który w czerwcu 2000 roku przyjęła Rada Ministrów. Równolegle do regionalnego i lokalnego planowania strategicznego zaczęły powstawać instrumenty monitorowania procesów rozwoju i zarządzania nimi. Sprawność zarządzania oceniana jest na podstawie dwóch podstawowych kryteriów: skuteczności i ekonomiczności ? występujących wspólnie.

Skutecznym jest takie działanie, które prowadzi do skutku zamierzonego jako cel. Ekonomiczność to stosunek wszystkich osiągnięć do wszystkich kosztów. Ekonomiczność jest także stałym dążeniem do polepszania wyników działania w stosunku do poniesionych nakładów nie tylko w wartościach mierzalnych (np. w pieniądzu), ale także w aspekcie społecznego interesu i najlepszego zaspokojenia potrzeb.

Zarządzanie realizacją strategii ZR powinno być zorientowane na cele i wyposażone w nowoczesne instrumenty. Dlatego Komisja Narodów Zjednoczonych ds. Zrównoważonego Rozwoju (UNCSD) zatwierdziła w 1995 roku program roboczy, którego przedmiotem było opracowanie i zastosowanie wskaźników ZR. Wybrane i wyselekcjonowane wskaźniki są najlepszym narzędziem oceny postępów w poszczególnych dziedzinach (sektorach) na rzecz ZR. Podstawą do podjęcia prac nad systemem były zalecenia zawarte w rozdziale 40. Agendy 21, noszącym tytuł ?Informacja w procesie podejmowania decyzji?. Podstawową obowiązującą zasadą planowania i monitorowania zrównoważonego rozwoju jest używanie aktualnych, rzetelnych danych. W programie wzięły udział wszystkie agendy ONZ. Powstał w ten sposób zestaw 130 wskaźników uporządkowanych według modelu: presja ? stan - reakcja. Wskaźniki presji (przyczyny) odnoszą się do sfer działalności ludzkiej, procesów i wzorców mających wpływ na kształtowanie się ZR. Wskaźniki stanu opisują stan rozwoju, a wskaźniki reakcji opisują możliwości działań w zakresie polityki oraz inne reakcje na niekorzystne zmiany w sferze zrównoważonego rozwoju. Wskaźniki te są przeznaczone do stosowania w procesie podejmowania decyzji na poziomie krajowym.

Z grupy 130 wskaźników poszczególne państwa wybierają te, które najlepiej charakteryzują cele i priorytety określone w strategiach narodowych, a monitorowanie rozwoju w poszczególnych państwach koordynuje Departament Narodów Zjednoczonych ds. Koordynacji Polityki i Zrównoważonego Rozwoju. (DPCSD). W odpowiedzi na decyzję Komisji Narodów Zjednoczonych ds. Siedzib Ludzkich (UNCHS - Habitat) o podjęciu prac nad mechanizmami monitorowania postępów we wdrażaniu ?Agendy 21? oraz oceny globalnych warunków i trendów urbanistycznych powstało Światowe Obserwatorium Urbanistyczne (GUO). Obserwatorium działa w ramach ?Agendy Habitat? ? globalnego planu działań na rzecz zrównoważonego rozwoju urbanistycznego.

Oba dokumenty ? ?Agenda 21? i ?Agenda Habitat? - zobowiązują do doskonalenia baz informacji zorientowanych na politykę, niezbędnych do wykorzystania rzetelnych informacji w partnerskim procesie podejmowania decyzji na wszystkich poziomach. Program zakłada, że większość decyzji urbanistycznych ma swoje uzasadnienie w wiarygodnych, oficjalnych danych. Wskaźniki są miernikami, które podsumowują informacje na określony temat i wskazują konkretne problemy, służą do oceny warunków i trendów w relacji do celów i zadań. Odpowiadają na zestaw założeń i celów nadrzędnych. Pokazują czy cele są osiągane, pozwalają przewidzieć przyszłe trendy, identyfikują zagadnienia priorytetowe i problemy, co umożliwia dokonywanie porównań różnych miejsc i sytuacji w danym okresie lub w różnych okresach czasu. Podstawowe wskaźniki mierzą wyniki i trendy w 20 wybranych obszarach ?Agendy Habitat?, dając kompleksowy obraz dużych miast oraz ilościową i porównywalną bazę do oceny warunków i postępów zrównoważonego rozwoju miast. Wyniki analiz zostały zaprezentowane w 2001 roku w ?Raporcie Miast Świata? dostępnym na stronie internetowej UNCHS-Habitat.

Komisja Europejskiej razem z Europejską Agencją Ochrony Środowiska (EEA) oraz Zespołem Ekspertów ds. Środowiska Miejskiego zarekomendowała w 1999 roku zestaw 10 uniwersalnych wskaźników europejskich stosowany do tzw. audytu miast. Metodę ich opracowania oraz same wskaźniki zaprezentowano podczas III Europejskiej Konferencji Miast Zrównoważonych, która odbyła się w Hanowerze w lutym 2000 roku. Przedstawiony zestaw prostych wskaźników adresowany był do społeczności i władz lokalnych w całej Europie, zwłaszcza w miastach.

Jednak bez odniesienia do struktury celów, określonych w strategii lub innych dokumentach strategicznych, wskaźniki pozostają dla decydentów i ich partnerów społecznych powierzchownymi i mało przydatnymi liczbami. Konieczne staje się więc zastosowanie wskaźników ZR również w procesie doskonalenia zarządzania, którego nowatorskim narzędziem jest audyt zrównoważonego rozwoju. Od wielu lat w krajach Unii Europejskiej trwają prace nad wzorcowym audytem zrównoważonego rozwoju, który wykorzystywałby wskaźniki do monitorowania rozwoju na poziomie lokalnym (gminy, powiatu, miasta). Doniosłą rolę w tych poszukiwaniach odegrał ?Audyt Miejski? (Urban Audit) przeprowadzony w formie pilotażu w 58 miastach Unii Europejskiej. ?Audyt Miejski? wykonany został w 1998 roku w oparciu o 21 grup wskaźników przedstawiających różne aspekty jakości życia mieszkańców. Efektem tego projektu jest opracowana metodyka, zdefiniowane wskaźniki oraz opisy sposobów uzyskiwania i weryfikacji danych.

W grudniu 2005 r. Komisarz Danuta Hübner przedstawiła wyniki ?Audytu Miejskiego? za rok 2005. ?Audyt Miejski? to porównanie przeszło 300 wskaźników dla 258 miast rozszerzonej UE. Obejmuje on kluczowe wskaźniki dotyczące demografii, rozwoju społecznego i gospodarczego, transportu, społeczeństwa informacyjnego i sposobów spędzania czasu wolnego. Audyt przedstawia po raz pierwszy całościowy obraz jakości życia w miastach Europy. ?Audyt Miejski? wykazuje, iż miasta są motorem tworzenia nowych miejsc pracy. Z drugiej strony, audyt odsłania również słabe strony miast: w przypadku ponad połowy badanych miast stopa bezrobocia przekracza 20%, a w niektórych dzielnicach wynosi wręcz 50 do 60 procent. ?Audyt Miejski? przeprowadzany cyklicznie pozwolił na dokonanie porównania miast w pięciu dziedzinach: socjoekonomicznej, aktywności mieszkańców w życiu miasta, edukacji i podnoszenia kwalifikacji, środowiska i jego jakości, kultury i wypoczynku.

W tle inicjatyw ogólnoeuropejskich pozostaje wiele prac nad oceną ZR, które prowadzą miasta w wielu krajach. Nale-ży do nich Gandawa (Belgia), gdzie prowadzi się specyficzną formę audytu, nazwaną barometrem zrównoważonego rozwoju. Jego głównym celem jest dostarczenie sprawnego instrumentu zarządzania i kontrolowania polityki władz miasta oraz podejmowania decyzji.

Inny przykład pochodzi z Warszawy, gdzie w 2002 roku eksperci Umbrella Project (UNDP) wspólnie z grupą pracowników warszawskiego urzędu przeprowadzili audyt zrównoważonego rozwoju Warszawy. Podstawą oceny wskaźnikowej były zasoby danych pochodzące z Banku Danych Regionalnych GUS za rok 2000. Pozwoliły one na zbudowanie bazy danych zawierających zestawy mierników do pomiaru stanu miasta w dowolnym momencie ? co pozwala na prognozowanie zmian i obserwację trendów. Wytypowane wskaźniki opisują stan miasta w kontekście czterech ładów.

Audyt warszawski

Dziedziny tworzące łady i ilość wskaźników dla każdego ładu

Ład Dziedzina Ilość wskaźników
Środowiskowo-przestrzenny
  1. gospodarka wodna
  2. gospodarka ściekowa
  3. gospodarka odpadami
  4. ochrona atmosfery
  5. gospodarka zielenią miejską
  6. gospodarka przestrzenna
74
Gospodarczy
  1. podmioty gospodarcze i zatrudnieni
  2. struktura podmiotów gospodarczych
  3. media techniczne i dostępność usług
  4. rolnictwo
42
Społeczny
  1. demografia
  2. rynek pracy
  3. mieszkalnictwo
  4. kultura i turystyka
  5. edukacja i nauka
  6. ochrona zdrowia
73
Instytucjonalno-polityczny
  1. zarządzanie
  2. dochody budżetu
  3. wydatki budżetu
108
Razem 297

Wyniki analizy wskaźnikowej przedstawiono w postaci tabel i wykresów radarowych dla każdego z ładów. Dodatkowo przedstawiono dane dla Warszawy na tle wartości średnich wyliczonych dla wszystkich gmin oraz dla pięciu największych polskich miast. Dzięki stworzonej bazie danych wskaźnikowych uzyskano możliwość oceny słabych i mocnych stron miasta w każdej z dziedzin składającej się na poszczególne łady. Jednak wyniki audytu nie zostały wykorzystane przez władze w praktyce zarządzania stolicą.

miasta_foto9_640x480

Fot. 9. W przestrzeni miasta widać dysonans
i brak konsekwencji w zagospodarowaniu przestrzennym.

Przygotowane na potrzeby audytu ZR narzędzia oraz uzyskane wyniki dają podstawy do wprowadzenia nowego sposobu zarządzania gminą czy powiatem na wzór zarządzania menadżerskiego. Audyt jest doskonałym modelem, na którym można budować nowy zadaniowy system zarządzania na szczeblu samorządowym. Może on wykorzystywać nowatorskie instrumentarium marketingu terytorialnego, bazującego na upodmiotowieniu mieszkańców i rozwijaniu działań informacyjno-promocyjnych skierowanych zarówno do partnerów zewnętrznych jak też do społeczności lokalnej. Jednak zmiana stylu zarządzania powinna być poprzedzona jeszcze innymi pracami, m.in.: weryfikacją dokumentów strategicznych, opracowaniem diagnozy sprawności organizacyjnej urzędu, opracowaniem nowej struktury organizacyjnej, wdrożeniem systemu zarządzania zrównoważonym rozwojem, opracowaniem i wprowadzeniem projektu dialogu społecznego, kształceniem pracowników pod kątem zmian zarządzania.

Należy dodać, że podstawą tzw. strategicznych ocen oddziaływania na środowisko (prognoz), wykonywanych do projektów: wojewódzkich planów zagospodarowania przestrzennego, studiów gminnych, strategii rozwoju regionalnego, polityk sektorowych w tym planów gospodarki odpadami i innych dokumentów, o których mowa w art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), powinna być analiza i ocena wskaźnikowa. Ustawa z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaleca stosowanie wskaźników odnoszących się do wykorzystania przestrzeni, jej zagospodarowania oraz użytkowania terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych. System wskaźników może być także podstawowym narzędziem przy sporządzaniu oceny zmian w zagospodarowaniu. Dlatego w 2002r. Minister Środowiska zlecił grupie specjalistów opracowanie modelu wdrożeniowego wskaźników zrównoważonego rozwoju na poziomie wojewódzkim, w ramach banku danych regionalnych. Efektem pracy zespołu pod kierunkiem prof. Tadeusza Borysa jest grupa uniwersalnych wskaźników pozwalających monitorować i śledzić postępy rozwoju na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym. Służą one także do oceny czy plany gminne i powiatowe są spójne i odpowiadają dynamice zmian założonej w planach wojewódzkich.

W 2004r. Minister Środowiska zlecił Instytutowi Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa opracowanie ?Kryteriów chłonności ekologicznej dla potrzeb planowania przestrzennego?. Zakres badawczy obejmował m.in.:

  • zdefiniowanie pojęcia pojemności przestrzennej oraz określenie zasad i celu stosowania jej w planowaniu przestrzennym;
  • wszechstronną analizę zapisów projektu ?Strategii dla środowiska miejskiego? Komisji Europejskiej pod kątem wyposażenia dokumentów krajowych w zestaw wskaźników;
  • opracowanie grup wskaźników pojemności przestrzennej i możliwości ich zastosowania na poziomie lokalnym oraz przedstawienie propozycji systemu monitorującego planowanie przestrzenne w Polsce.
  • Dokonane analizy pozwoliły autorom opracowania na następujące wnioski:
  • wskaźniki pojemności przestrzennej należy stosować w planowaniu wojewódzkim, w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w planach miejscowych obejmujących całe gminy;
  • zalecane jest opracowywanie wskaźników do planów miejscowych obejmujących fragment miasta lub gminy w oparciu o wskaźniki ze studium;
  • wskaźniki powinny być podstawą do sporządzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (prognozy) dla planów wojewódzkich, studiów gminnych i planów miejscowych.

Obligatoryjne stosowanie wskaźników pojemności przestrzennej w prognozowaniu wpływu na środowisko wymaga zmiany niektórych przepisów, a w szczególności zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z aktami wykonawczymi dotyczącymi wymaganego zakresu planów zagospodarowania przestrzennego i studiów gminnych oraz wprowadzenia przepisów określających warunki sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko do tych dokumentów. Regulacje w tym zakresie powinny być dostosowane do prawa wspólnotowego, natomiast procedury oceny strategicznej powinny być zgodne z instrumentami prawnymi regulującymi korzystanie ze środków wspólnotowych, m.in. z: przepisami o funduszach strukturalnych, przepisami o pomocy dla terenów wiejskich. Zapewnieniem jednolitości podejścia do ocen środowiskowych i efektów uzyskanych przez plany i programy, zajmuje się Komisja Europejska.

Najnowszy ?Raport o Stanie Miast Świata? z 2008 sporządzony przez UNCHS - Habitat jasno wskazuje, że zrównoważony rozwój miast wiąże się z potrzebą realizacji polityki oszczędzania energii i ochroną środowiska przyrodniczego, a także rozwojem transportu publicznego, który redukuje rozprzestrzenianie się miast i ogranicza emisję dwutlenku węgla. Raport wskazuje, że takie działania stanowią doskonałą okazję do złagodzenia wpływu miast na globalne zmiany klimatu. Z raportu jasno wynika, że miasta europejskie o zwartej strukturze i o wysokiej sprawności transportu publicznego, zużywają energię bardziej efektywnie niż miasta Ameryki Północnej, w której rozprzestrzenianie się miast, styl życia pochłaniający duże ilości energii i wysoka zależność od zmotoryzowanego, prywatnego transportu jest niestety normą.



Poprawiony: 19 października 2010
 
© Zabi